深圳：求解城中村保障

　　深圳的城中村是實(shí)質(zhì)意義上的“保障房”。政府應(yīng)該考慮的是如何將現(xiàn)有的住房納入到一般的租售市場(chǎng)中，并規(guī)范其出租或交易

　　《中國(guó)投資》 劉斯斯

　　自2007年起4年間，深圳市籌集建設(shè)保障性住房項(xiàng)目共11.9萬(wàn)套，但截至2010年10月，已竣工項(xiàng)目?jī)H10239套，開(kāi)工項(xiàng)目41007套，其余45個(gè)項(xiàng)目的67772套還處于前期籌備階段。

　　根據(jù)深圳市住建局提供的這一材料，該市近幾年保障房建設(shè)形勢(shì)不容樂(lè)觀。有部分觀點(diǎn)認(rèn)為，這是由于政府態(tài)度消極造成的。就深圳市的實(shí)際發(fā)展情況來(lái)看，其戶(hù)籍人口與非戶(hù)籍人口巨大的數(shù)量差異，也間接促成了政府“順勢(shì)而為”的態(tài)度。

　　深圳市在過(guò)去30年的快速發(fā)展中，大量非戶(hù)籍人口急速涌入。這一群體進(jìn)入城市的第一站，往往落腳于“城中村”。這些經(jīng)由深圳“原住民”自主建設(shè)改造而成的住房，已經(jīng)成為實(shí)際意義上的“保障房”。

　　而今，因?yàn)椤案脑臁彪y而一拖再拖的城中村問(wèn)題，伴隨深圳市可建設(shè)用地的日益稀少，變得益發(fā)敏感而迫切。

　　撥開(kāi)一切迷霧，深圳的城中村問(wèn)題或許可以讓政府再次審視“保障房”建設(shè)這一問(wèn)題的根本：保障誰(shuí)？如何保障？

　　正如深圳市30年間作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)造了快速發(fā)展的奇跡，也許在保障房這一難解的態(tài)勢(shì)中，應(yīng)該允許其走出一條新路。

　　深圳安居

　　與其他城市一樣，深圳建設(shè)保障性住房的目標(biāo)同樣面臨土地與資金兩大難題。作為土地資源較為緊缺的城市之一，《深圳市住房保障發(fā)展規(guī)劃（2011—2015）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)劃）提出，規(guī)劃期內(nèi)保障性住房建設(shè)用地不低于全市住房建設(shè)用地的40%，預(yù)計(jì)全市可供應(yīng)保障性住房建設(shè)用地4.1平方公里。

　　資金方面，政府將通過(guò)土地出讓凈收益、住房公積金等方式籌集部分資金。社會(huì)資金則將主要通過(guò)“定地價(jià)、競(jìng)房?jī)r(jià)”或“定房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)”招標(biāo)的方式予以籌集。

　　5月，深圳市年內(nèi)首次出讓兩宗保障房建設(shè)用地，因開(kāi)發(fā)商缺乏熱情，不僅招拍掛時(shí)間兩度延期，競(jìng)買(mǎi)條件也不得不做出調(diào)整。

　　根據(jù)上述情況，深圳保障性住房建設(shè)依舊進(jìn)展緩慢。然而深圳市政府已然確定了2011年保障性安居房建設(shè)目標(biāo)：今年10月30日前開(kāi)工保障性住房7.3萬(wàn)套，12月31日前，完成新增安排籌建保障性住房6.2萬(wàn)套，竣工保障性住房1萬(wàn)套。

　　至2015年，深圳市將力爭(zhēng)新增安排籌集建設(shè)保障性住房24萬(wàn)套。這一數(shù)字，源自該市對(duì)于需保障人數(shù)的測(cè)算。規(guī)劃中言明，到“十二五”末期，深圳市保障房需求總規(guī)模約為35．8萬(wàn)戶(hù)，其中符合條件的戶(hù)籍住房困難人群約8萬(wàn)戶(hù)，人才約27．8萬(wàn)戶(hù)。

　　為了在下一個(gè)30年繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，深圳市一直很注重人才的引進(jìn)與保障。為此，該市專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《深圳市安居型商品房建設(shè)和管理暫行辦法》，提出一種深圳獨(dú)有的“安居型商品房”，主要面向既不符合經(jīng)濟(jì)適用房及廉租房申請(qǐng)條件，又無(wú)力購(gòu)買(mǎi)一般商品房的“夾心層”及人才的住房需求。

　　其中，面向人才供應(yīng)的安居型商品房建筑面積，占安居型商品房總建筑面積的比例將不低于60%。

　　根據(jù)規(guī)劃中提供的數(shù)據(jù)，“十二五”新增安排籌集建設(shè)保障性住房中，安居型商品房建設(shè)約為公租房的一倍，已成為深圳市保障性住房的主要形式。

　　深圳市常務(wù)副市長(zhǎng)呂銳鋒表示，“安居型商品房”的建設(shè)，源于深圳市針對(duì)人口特點(diǎn)，構(gòu)建多層次、廣覆蓋的住房保障體系的需要。

　　無(wú)論是面向“夾心層”還是人才，以上這些政策中均言明，所保障人群均需具有深圳市戶(hù)籍。對(duì)于一個(gè)戶(hù)籍人口與非戶(hù)籍人口嚴(yán)重倒掛的城市來(lái)說(shuō)，即便政府已然加速戶(hù)籍改革以及提出要逐步解決非戶(hù)籍人口的住房保障問(wèn)題，這一缺口依然十分明顯。

　　非戶(hù)籍人口“未保障”隱憂(yōu)

　　根據(jù)5月12日深圳市2010年第六次全國(guó)人口普查新聞通報(bào)會(huì)上的消息，截至2010年11月1日零時(shí)，深圳常住人口為1035.79萬(wàn)，其中約有798萬(wàn)人是非戶(hù)籍人口，占常住總?cè)丝诘?7%。

　　與1979年僅有31萬(wàn)常住人口相比，30年來(lái)這座面積1953平方公里的海濱城市共吸納外來(lái)人口1000多萬(wàn)，成為中國(guó)人口密度最高的城市。

　　在決策者選擇性忽略了非戶(hù)籍人口的住房保障問(wèn)題的背景下，這些為城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了巨大貢獻(xiàn)的“外來(lái)者”，究竟容身何處？

　　“深圳市一半多的外來(lái)人口，都居住在城中村中”，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授于長(zhǎng)江常駐北大深圳研究生院，在他看來(lái)，這些由深圳“原住民”自主建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，如今已經(jīng)加蓋到七八層，甚至是十一、二層。雖說(shuō)是城中村，其實(shí)已經(jīng)像是一片一片的居民區(qū)。

　　根據(jù)深圳查違辦的統(tǒng)計(jì)，該市約有40萬(wàn)棟違法建筑。這些被稱(chēng)為“深圳農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑”的住房，仍在快速增長(zhǎng)。據(jù)調(diào)查，這些“城中村”建筑不僅配電梯，有的甚至附帶小區(qū)花園。在深圳出臺(tái)限購(gòu)令后，更一躍成為市場(chǎng)銷(xiāo)售的熱點(diǎn)。

　　如此“城中村”已經(jīng)超越了人們一般概念上所理解的臟亂狹小的“村屋”狀態(tài)，而其龐大的數(shù)量以及所吸收容納的大量人口，也促使深圳在對(duì)待城中村的問(wèn)題上一拖再拖，寸步難進(jìn)。

　　求解城中村

　　一般而言，對(duì)于很多大城市來(lái)說(shuō)，城中村改造都是難點(diǎn)。

　　于長(zhǎng)江的同事、北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授朱曉陽(yáng)認(rèn)為，城中村已經(jīng)被“污名化”，在人們的思想中固執(zhí)地留下了“臟亂差”的印象。他對(duì)本刊記者表示：“這些區(qū)域縱然未經(jīng)政府規(guī)劃，但因?yàn)榻ㄔO(shè)在原有村落的基礎(chǔ)之上，就其空間和配置而言，其社會(huì)功能也是相對(duì)齊全的”。

　　朱曉陽(yáng)的一位研究生曾住進(jìn)北京市唐家?guī)X做了三四個(gè)月的田野調(diào)查，按他的觀察，該城中村屬于“內(nèi)環(huán)境好、外環(huán)境差”。就住宿的內(nèi)環(huán)境而言，比大學(xué)宿舍還要好些，需要補(bǔ)足的是外部包括下水道、通路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

　　對(duì)于那些畢業(yè)后初出社會(huì)的大學(xué)畢業(yè)生以及進(jìn)城尋找工作機(jī)會(huì)的農(nóng)民工而言，此類(lèi)城中村可以形成適當(dāng)?shù)倪^(guò)渡。朱曉陽(yáng)坦言：“唐家?guī)X拆除改造之后，這些所謂的蟻?zhàn)鍩o(wú)非是到一個(gè)更遠(yuǎn)的地方，選擇一個(gè)類(lèi)似的區(qū)域重新聚集。除了增加他們的生活成本之外，沒(méi)有解決什么問(wèn)題”。

　　在這種情況下，朱曉陽(yáng)建議可以通過(guò)兩種路徑予以解決。一是像北京市海淀區(qū)將部分回遷房直接納入公租房系統(tǒng)的做法，政府采取措施鼓勵(lì)農(nóng)民將手中的富裕房屋拿出來(lái)。二是對(duì)于現(xiàn)有的城中村，只要其基本肌理和功能是完好的，政府可以在此基礎(chǔ)之上做一些外部調(diào)整，而不是采取過(guò)去那種大拆大建的做法。

　　回歸住房保障本質(zhì)

　　那么，這種做法是否適用于深圳的城中村問(wèn)題？

　　于長(zhǎng)江對(duì)本刊記者表示，有關(guān)深圳城中村問(wèn)題的討論已經(jīng)持續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)間，兩派觀點(diǎn)針?shù)h相對(duì)。

　　“一種是城中村改造，即拆遷之后，按照房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的理念進(jìn)行再建設(shè)；另一種則是就地轉(zhuǎn)化，將這些小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ㄗ》俊?。于長(zhǎng)江補(bǔ)充說(shuō)，由于這些城中村所在的地段都很好，面積大，因而兩方觀點(diǎn)一直以來(lái)相持不下，難以在政策層面上形成共識(shí)。

　　當(dāng)記者問(wèn)及他比較傾向哪種方案時(shí)，于長(zhǎng)江表示，兩種思路都有困難：拆遷成本高昂，即便此后在這一地段建設(shè)最高檔的金融中心，經(jīng)營(yíng)也會(huì)吃力；就地轉(zhuǎn)化則不符合當(dāng)前城市主流的發(fā)展理念，這些自建房很難達(dá)到一座現(xiàn)代化城市中住房的一般標(biāo)準(zhǔn)。

　　“就地轉(zhuǎn)化引起的社會(huì)矛盾較少，操作也比較簡(jiǎn)單，但存在土地容積率比較低、達(dá)不到城市安全標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。有一些學(xué)者主張城中村根本不該改造，認(rèn)為這是我們生活中最好的一種形態(tài)，另一部分人則認(rèn)為城中村是毒瘤，藏污納垢。我認(rèn)為，這涉及到一個(gè)所謂現(xiàn)代化的美好城市究竟應(yīng)該是什么樣的爭(zhēng)論”，于長(zhǎng)江總結(jié)道。

　　一座美好的城市，理應(yīng)接納每一個(gè)走向她的人。于是，討論的終點(diǎn)再次回歸住房保障的本質(zhì)：城市住房應(yīng)該保障誰(shuí)？如何保障？?jī)晌唤淌诰J(rèn)可，城中村是實(shí)質(zhì)意義上的“保障房”。

　　于長(zhǎng)江表示，城市住房保障的本質(zhì)在于低收入群體在城市中能夠有房子住，即實(shí)現(xiàn)居住權(quán)的問(wèn)題。“因而這不應(yīng)該是一個(gè)蓋房子的問(wèn)題，政府應(yīng)該考慮的是如何將現(xiàn)有的住房納入到一般的租售市場(chǎng)中，并規(guī)范其出租或交易。對(duì)于城中村來(lái)說(shuō)，這一點(diǎn)尤其重要”。他最后說(shuō)道。